Endring barneloven - barneperspektivet
Endringer i barnelovens regler om samvær og barns rett til å bli hørt i foreldretvister
Regjeringen la den 22.3.13, frem forslag til endringer i barneloven, med formål å styrke barneperspektivet i foreldretvister etter barneloven.
Forslagene retter seg mot tilfeller der foreldre, som ikke bor sammen, er så uenige om foreldreansvar, fast bosted og samvær at sak bringes inn for domstolen. Formålet med forslagene til endringer i barneloven er å styrke barns rettssikkerhet og deltakelse i foreldretvister. Formålet er videre å gi barn bedre beskyttelse i tilfeller der de risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare.
Forslagene (Prop. 85 L (2012–2013))
Barns deltakelse
Departementet foreslår å endre barneloven for å presisere at også barn under syv år som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal få mulighet til å uttale seg før det tas avgjørelser om personlige forhold for barnet. Forslaget vil bidra til at domstolen i større grad sørger for at også yngre barn får si sin mening i saker om foreldreansvar, bosted og samvær. Det foreslås også å presisere at barn skal få si sin mening om alle relevante spørsmål saken reiser og at barnets mening skal vektlegges i samsvar med alder og modenhet. Det er en forutsetning for å kunne delta og uttrykke sine synspunkter at barnet får tilstrekkelig og relevant informasjon, og departementet foreslår at dette tydeliggjøres i barneloven. I tillegg foreslår departementet en lovfesting av at barn skal informeres om resultatet av saken, og at dommeren får ansvaret for at det skjer. Se lovutkastet til endringer i barneloven §§ 31 og 61 første ledd nr. 4. Se nærmere i kapittel 6.
Tilfeller hvor det ikke skal/bør fastsettes samvær
Det foreslås ingen materielle lovendringer for når domstolen skal/bør avgjøre at det ikke skal være samvær. Det er likevel slik at departementets forslag og merknader i proposisjonen samlet sett vil bidra til å senke terskelen for når domstolen skal/bør fastsette at det ikke skal være samvær, og departementet har derfor valgt å omtale dette i proposisjonen selv om det ikke fremmes et konkret lovforslag, jf. kapittel 7.2.4. Departementet forutsetter at domstolen i større grad skal avgjøre samværssaker ut fra forholdene her-og-nå, og at barnets subjektive opplevelser skal tillegges større vekt. Det forutsettes videre at det ikke skal fastsettes samvær mot barnets vilje, heller ikke med tilsyn, før barnets og familiens situasjon er tilstrekkelig belyst, se kapittel 7.2.4.5. Forslaget knyttet til barns deltakelse i kapittel 6 og forslag knyttet til saksbehandlingsreglene i kapittel 9 vil også ha en effekt på praksis der domstolen skal avgjøre spørsmål om samvær.
I tilfeller der domstolene legger til grunn at det er fare for at barnet utsettes for vold eller seksuelle overgrep og/eller det er fare for retraumatisering av barnet, skal domstolen etter gjeldende rett ikke fastsette samvær, heller ikke med tilsyn. Enkelte ganger kan det være mer uklart hvorvidt det har forekommet eller er risiko for vold eller seksuelle overgrep. Departementets forslag og merknader innebærer at domstolen i enda større grad skal sikre at foreldretvister der det er påstander om at barn risikerer å bli utsatt for vold, seksuelle overgrep eller bli behandlet på andre måter som utsetter den fysiske eller psykiske helsen for skade eller fare, belyses bredt før det tas en avgjørelse om samvær. Se nærmere i kapittel 7.2.4.3 og 9.
Vilkår for samvær
Etter det departementet kjenner til fastsetter domstolen forholdsvis sjelden andre vilkår enn tilsyn. Departementet foreslår en presisering i barneloven som tydeliggjør at det i avtale/dom også kan settes vilkår som gjelder krav til foreldrene om aktiviteter og tiltak for å styrke foreldrefunksjoner og foreldresamarbeid. Dette kan for eksempel gjelde vilkår om ruskontroll, behandling for rusproblemer og sinnemestringskurs. Se lovutkastet med forslag til endringer i barneloven § 43 tredje ledd og kapittel 7.3.
Særlig om samvær med tilsyn
Domstolen har adgang til å pålegge det offentlige å oppnevne en tilsynsperson ved samvær. Departementet foreslår en tilføyelse i barneloven om at hovedformålene i slike tilfeller skal være henholdsvis beskyttelse og støtte, og at dette blir bestemmende for et nivåinndelt tilsyn:
Beskyttet tilsyn, der forelder/barn overvåkes under samværet.
Støttet tilsyn, der det er forsvarlig med mer fleksible løsninger.
Beskyttet tilsyn vil være mest omfattende, og innebærer at barnet og samværsforelder overvåkes under hele samværet. Dette er mest aktuelt i saker der det har vært problematikk knyttet til vold, rus og psykiske lidelser som kan påvirke foreldrefunksjonene (herunder personlighetsforstyrrelser), men der forholdene likevel er slik at det er til barnets beste med samvær. Se ovenfor og i kapittel 7.2 om tilfeller der det ikke skal/bør fastsettes samvær og 7.3 om vilkår.
Støttet tilsyn er et mindre omfattende tiltak, og kan fastsettes der det ikke er behov for overvåking under hele samværet. Støttet tilsyn vil særlig være aktuelt i saker der foreldrene har så store problemer med å samarbeide at dette svekker foreldrefunksjonene. Det kan også være aktuelt ved kontaktetablering der forelder og barn ikke kjenner hverandre eller har hatt lite kontakt.
Hovedforskjellen mellom gjeldende ordning og den foreslåtte ordningen er at tilsynet blir nivåinndelt og at barnets behov i større grad avgjør hva slags tilsyn som skal pålegges, videre at timeantallet øker ved støttet tilsyn. Antall timer følger av forskrift. Departementet vil endre forskriften slik at det kan fastsettes inntil 16 timer med beskyttet tilsyn og 32 timer med støttet tilsyn. Domstolen avgjør hvor mange timer tilsyn det er behov for i den enkelte sak.
Departementet foreslår at det innføres et nytt vilkår om at barnets behov må tilsi samvær med tilsyn for at domstolen skal kunne gi pålegg om dette. Forslaget er ment å forplikte domstolen til å gjøre en mer konkret vurdering av hvorvidt tilsyn er et egnet virkemiddel for å oppnå formålet om beskyttelse/støtte. Det generelle vilkåret om barnets beste i barneloven vil fortsatt gjelde. Samtidig opprettholdes vilkåret etter gjeldende barnelov om at det må foreligge «særlege høve» for at retten kan fastsette samvær under tilsyn med offentlig oppnevnt tilsynsperson.
Departementet foreslår at domstolen skal fastsette formål, tilsynsform og nødvendige bestemmelser for iverksetting. Videre foreslås formkrav og begrunnelsesplikt for alle pålegg. Formkrav innebærer at domstolen må gi pålegg i dom, eller eventuelt i midlertidig avgjørelse i kjennelse, eller i rettsforlik der saken samtidig heves ved kjennelse.
Det foreslås at den kommunale barneverntjenesten får ansvar for oppnevning av tilsynsperson og oppfølging ved beskyttet tilsyn, mens Bufetat beholder/får ansvaret ved støttet tilsyn. Departementets lovforslag sikrer at den etat med best kompetanse på henholdsvis beskyttelse og støtte oppnevner tilsynspersonen og følger opp familien. Videre foreslås innført krav om politiattest for tilsynsperson som oppnevnes etter barneloven.
Se lovutkastet § 43 a som innebærer at bestemmelsen om domstolens adgang til å gi pålegg til det offentlige, som i dag er hjemlet i barneloven § 43 tredje ledd andre punktum, skilles ut i en egen bestemmelse i barneloven. Se nærmere kapittel 8.
Nærmere om retten til samvær
I forslaget fremgår følgende om samværsretten, både slik den er i dag etter gjeldende rett og slik regjeringen mener at den bør bli regulert for fremtiden Prop. 85 L (2012–2013) kap 7:
7.1 Innledning
Barn og foreldre har en rett til samvær etter barneloven, og denne retten er nedfelt i menneskerettighetene, se kapittel 3.1.
Det følger av barneloven § 43 første ledd tredje punktum at det ikke skal være samvær når dette ikke er til barnets beste. Dette omtales i kapittel 7.2.
Det kan også avtales eller fastsettes av domstolen at samvær bare skal skje på bestemte vilkår. Dette er behandlet i kapittel 7.3. Samvær med vilkår om tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson (materielle spørsmål) er særskilt behandlet i kapittel 8.
7.2 Samvær til barnets beste
7.2.1 Gjeldende rett
Det følger av barneloven § 43 første ledd tredje punktum at det ikke skal være samvær når dette ikke er til barnets beste. Det foreligger lite høyesterettspraksis knyttet til barneloven § 43 første ledd tredje punktum, se dog Rt. 2010 s. 216 hvor det vises til Rt. 1995 s. 946 og videre til:
Se for øvrig oversikt over gjeldende rett i kapittel 3, herunder om menneskerettighetene.
7.2.2 Forslag i høringsnotatet
Det ble ikke foreslått spesifikke lovendringer i høringsnotatet 21. juni 2012 om når domstolen skal/bør fastsette at det ikke skal være samvær. Departementets forslag og merknader vil imidlertid samlet sett bidra til å senke terskelen for når domstolen avgjør at det ikke skal være samvær.
Departementet forutsatte i høringsnotatet om tilsyn ved samvær at domstolen i større grad skal avgjøre saken ut fra forholdene her-og-nå, og at barnets subjektive opplevelser skal tillegges større vekt. Det ble videre forutsatt at det ikke skal fastsettes samvær mot barnets vilje, heller ikke med tilsyn, før barnets og familiens situasjon er tilstrekkelig belyst.
Departementet signaliserte i høringsnotatet at dersom domstolen finner at det foreligger reell risiko for barnebortføring, må resultatet bli at det ikke fastsettes samvær, og at det i slike tilfeller heller ikke skal gis pålegg til det offentlige om å oppnevne en tilsynsperson ved samvær idet dette ikke kan gi sikkerhet mot bortføring. Departementet viste til at det på dette punkt er ønskelig med en innstramming av praksis når det gjelder domstolspålegg etter barneloven § 43 tredje ledd andre punktum.
Departementet foreslo videre i høringsnotat 12. oktober 2012 endringer i barneloven om barns deltakelse, styrking av barnets beste i reglene om prosess og saksbehandling med det formål å bidra til at saksbehandlingen og avgjørelsene i foreldretvister blir til barnets beste.
7.2.3 Høringsinstansenes syn
Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om tilfeller der domstolen skal/bør fastsette at det ikke skal være samvær, støtter departementets vurderinger av at det er behov for en viss innstramming i praksis, herunder at det ikke fastsettes samvær der det er risiko for barnebortføring. Fellesorganisasjonen (FO) uttaler at «det er av stor betydning at departementet presiserer at hensynet til å beskytte barnet mot vold og overgrep er overordnet alle andre hensyn, og at barn som ikke ønsker samvær, uansett alder, ikke skal tvinges til samvær.» Redd Barna støtter også dette, og foreslår at dette utgangspunktet lovfestes.
Politidirektoratet og Kripos, somer blant de som eksplisitt uttaler seg om barnebortføring, støtter synet på at det ikke fastsettes samvær der det er reell risiko for barnebortføring, men ber departementet utdype i proposisjonen hva som skal utgjøre en «reell risiko» for dette.
7.2.4 Departementets vurderinger og forslag
7.2.4.1 Det skal ikke fastsettes samvær som ikke er til barnets beste
Det følger av barneloven § 43 første ledd tredje punktum at det ikke skal være samvær når dette ikke er til barnets beste. Det foreligger lite praksis knyttet til barneloven § 43 første ledd tredje punktum, se dog kapittel 7.2.1 om begrepet «tungtveiende grunner» i høyesterettspraksis.
Departementet legger til grunn at formuleringen «ganske tungtveiende grunner» er egnet til å belyse det generelle utgangspunktet om at barn og foreldre har en samværsrett, forankret i menneskerettighetene. Det avgjørende vilkåret/hensynet skal imidlertid være barnets beste. Formuleringen «tungtveiende grunner» skal derfor ikke forstås som en form for tilleggsvilkår eller et ekstra kriterium for når domstolen skal/bør fastsette at det ikke skal være samvær etter barneloven. Tilføyelsen av første ledd tredje punktum i barneloven i 2006 ble foretatt nettopp for å tydeliggjøre at barnets beste skal være avgjørende i samværssaker. 1
Det følger av barneloven § 48 at avgjørelser om foreldreansvar, bosted og samvær og saksbehandlingen av slike saker skal «først og fremst rette seg etter det som er best for barnet.» Ved avgjørelser skal det tas hensyn til at barnet «ikkje må bli utsett for vald eller på anna måte bli handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa vert utsett for skade eller fare», jf. barneloven § 48 andre ledd. Hensynet til å beskytte barn mot vold, overgrep, psykisk mishandling og det å være vitne til vold må dermed få avgjørende betydning i foreldretvister etter barneloven. Det vises også til beskrivelsen av menneskerettighetene og barnets rett til å bli beskyttet i kapittel 3.1.
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) mener det er behov for en lovendring «for å sikre at terskelen for å nekte samvær blir senket i praksis» og ber departementet vurdere dette:
Ut i fra de to høringsnotatene som ligger til grunn for denne proposisjonen, mener departementet at det ikke nå er behov for å fremme forslag om endringer i barneloven på dette punkt. Imidlertid er departementet enig i at den omstendighet at barnet klart motsetter seg å ha samvær med forelder, normalt må anses som en «ganske tungtveiende grunn».
I høringsnotatet 21. juni 2012 uttalte departementet at teoretiske antakelser om «at det er bra for barn å kjenne sitt opphav», må anvendes med stor varsomhet i samværssaker med alvorlig problematikk fordi barnets konkrete behov skal være avgjørende. I forlengelsen av dette ble det understreket at det heller ikke på grunnlag av forskning, kan gis tilslutning til noen generell tese om at de fleste barn i saker med alvorlig problematikk har behov for realitetsorientering i relasjon til samværsforelder for å hindre overdrevne positive eller negative forestillinger om denne forelder. Regionsenter for barn og unges psykiske helse – RBUP Øst og Sør støtter dette:
Etter departementets syn bør «antakelser basert på et biologisk prinsipp» ikke legges til grunn ved anvendelsen av barnelovens regler om samvær, og domstolen må sikre at saken utredes slik at barnets beste og barnets behov kartlegges – og at barnets mening om situasjonen her og nå tillegges tilstrekkelig vekt i avgjørelsen. 2
Foreningen 2 Foreldre har følgende innvending i høringen:
Departementet viser til at det i nærværende proposisjon for det første fremmes forslag til lovendringer og for det andre er inntatt merknader som sikrer at det kan fattes avgjørelser på et forsvarlig grunnlag. Dette grunnlaget omfatter oppdatert kunnskap og forskning og tilstrekkelig utredning/belysning av saken der også barnet høres og barnets mening vektlegges. Departementet foreslår at foreldretvister om samvær etter barneloven skal avgjøres i større grad ut fra barnets situasjon her-og-nå, i tråd med et styrket barneperspektiv i slike saker.
Nedenfor har departementet merknader til noen særlige situasjoner hvor samvær ikke skal/bør fastsettes.
7.2.4.2 Trusselutsatte – fiktiv identitet, sperret adresse
Fiktiv identitet, sperret adresse og relokalisering er blant de tiltak som kan settes inn for å beskytte personer som er utsatt for alvorlige trusler. Departementet viser til Ot.prp. nr. 103 (2004-2005) kapittel 5.5 om foreldretvister der en forelder har fiktiv identitet og sperret adresse.
Departementet tydeliggjør med dette at det i tilfeller der en forelder har utsatt bostedsforelder og/eller barnet for slike trusler at det er iverksatt beskyttelsestiltak, ikke bør fastsettes samvær. De vurderinger som ble lagt til grunn da beskyttelsestiltaket ble fastsatt, må uten videre kunne legges til grunn også i en etterfølgende sak om samvær dersom beskyttelsestiltaket fortsatt gjelder. I slike tilfeller bør det, av hensyn til den/de trusselutsattes sikkerhet og barnets beste, heller ikke gis samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson.
7.2.4.3 Vold og seksuelle overgrep
I saker der domstolene etter en bevisvurdering legger til grunn at barnet har vært utsatt for eller vitne til alvorlige forhold som vold og overgrep og det er fare for gjentakelse eller retraumatisering av barnet, må gjeldende rett forstås slik at det ikke skal fastsettes samvær, heller ikke med tilsyn.
I saker der en eller begge foreldrene har mistanke om at barnet utsettes for vold, seksuelle overgrep eller andre alvorlige forhold, er det viktig at sakene belyses bredt før domstolen avgjør spørsmålet om samvær, slik at det faktiske avgjørelsesgrunnlaget er forsvarlig. Vurderingene må gjøres i tråd med kunnskap og forskning om barns utvikling og om forhold som utsetter barns helse og utvikling for skade eller fare. Departementet gjentar vurderinger og anbefalinger fra høringsnotatet om behovet for at domstolen i større grad sikrer at foreldretvister der det kan være risiko for at barnet blir «utsett for vald eller på anna vis blir handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa vert utsett for skade eller fare», jf. barneloven § 48 andre ledd, blir belyst tilstrekkelig før det tas avgjørelse.
Belysning og utredning av foreldretvister etter barneloven der det er alvorlig problematikk må være grundig og i tråd med oppdatert kunnskap og forskning. Det er nødvendig med en føre-var-tankegang i slike saker. Dette er nødvendig for å sikre forsvarlige avgjørelser i foreldretvister etter barneloven. Det vises til kapittel 5 om kunnskap og forskning.
I prosjektet Barn som lever med vold i familien er det gitt anbefalinger om utredning og vurdering av sikkerheten ved samvær.3 Departementet gjengir anbefalingene nedenfor idet de kan være nyttige sjekklister i foreldretvister etter barneloven hvor det er problematikk knyttet til vold og overgrep. Når domstolen skal vurdere hvorvidt samvær bør fastsettes, bør voldens art, omfang og alvorlighetsgrad vurderes, noe som krever informasjon om:
Nivå på og antall tilfeller av fysisk skade mot forelder.
Fysiske overgrep mot barna, type og alvorlighetsgrad.
Seksualiserte overgrep mot barna, type og alvorlighetsgrad.
Psykologisk terror og eventuelt kontrollregime mot forelder og barna.
Episoder der barna er brukt som våpen for å undergrave den andre forelders foreldreutøvelse.
Episoder der barna er trukket aktivt inn i volden.
Etter at voldens art, omfang og alvorlighetsgrad er utredet, bør følgende vurderes:
Hvor nylig har volden forekommet.
Sannsynlighet for nye tilfeller.
Vurderinger av skadevirkninger hos barnet.
Rus og mental helse hos utøver.
Bostedsforelders vurdering av barnets sikkerhet.
Hva har utøver gjort for å hindre ny vold.
Utøvers evne til å se barna.
Evne til å «gi slipp på» den andre forelder.
Barnets egne ønsker.
Domstolen må videre sørge for utredning av saken og ta stilling til om utøver har endret seg i positiv retning:
Har voldsutøver erkjent volden og tatt ansvar.
Erkjent at atferden ikke er akseptabel.
Sett konsekvenser av sin atferd.
Identifisert sin kontrollerende atferd og holdninger.
Har respektfull atferd og positive holdninger erstattet krenkende, aggressiv og voldelig atferd.
Hvordan formidles mulige endringer til barna/tidligere partner.
Det er viktig at alle forhold i barnets liv utredes, både forhold hos bostedsforelder og den som ønsker samvær. Domstolen må skaffe seg et helhetlig bilde av barnets omsorgssituasjon og foreldrenes omsorgsevner. I boka Barn som lever med vold i familien vises til at både teori og forskning indikerer at mange voldsutsatte kvinner får traumereaksjoner av voldserfaringer, og at dette kan påvirke foreldrefunksjonene. Dette kan gi utslag i form av dissosiering (frakopling), vansker med affektregulering og depresjoner. Det vises til at studier finner en «overhyppighet av aggresjon mot barn hos kvinner som er utsatt for vold fra partner». 4
Kunnskap og forskning tilsier at det ofte vil være nødvendig at domstolen oppnevner tradisjonell sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 for å få saker der det er problematikk knyttet til vold og seksuelle overgrep forsvarlig belyst. Det vil også være viktig at sakkyndige som oppnevnes i denne type saker har særlig kompetanse og gis et godt og målrettet mandat. Departementet viser til veileder Q-15/2004 Om saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker for domstolene og høring av barn, og veiledning som gis i informasjonsheftet Q-1144 B Barnefordelingssaker der det er påstander om vold. Psykologfaglig informasjon til dommere, advokater og sakkyndige.
7.2.4.4 Risiko for bortføring
Departementet finner det klart at barnets menneskerettslige vern mot beskyttelse i tilfeller hvor det foreligger risiko for bortføring bør gå foran barnets og forelders rett til samvær, jf. kapittel 3.1 om barnets rett til beskyttelse etter menneskerettighetene. Barneloven § 48 andre ledd skal beskytte mot at barnets «fysiske eller psykiske helse blir utsatt for skade eller fare» og barneloven § 43 første ledd tredje punktum understreker at domstolen skal bestemme at det ikke skal være samvær dersom samvær ikke er til barnets beste. Vilkår for samvær vil ikke være tilstrekkelig til å eliminere risiko for bortføring, og departementet mener at en offentlig oppnevnt tilsynsperson verken skal eller kan være noen garantist for barnets sikkerhet. Det ville være nødvendig med politibeskyttelse for å ivareta barnets sikkerhet under samvær i saker med bortføringsrisiko, noe som ville skape en uakseptabel ramme rundt samværet ut fra barnets perspektiv. Skjerming av barnet bør være løsningen i saker der det foreligger risiko for bortføring. Dette vil også kunne virke preventivt overfor den forelder som ønsker samvær samtidig som vedkommende fremsetter trusler om bortføring. Det kan ikke være slik at det fastsettes samvær med tilsyn, til tross for bortføringsrisiko, fordi det ellers foreligger en risiko for at forelder tar saken «i egne hender». Dersom det foreligger risiko for bortføring, må følgelig andre tiltak settes inn fra myndighetenes side for å redusere denne risikoen, herunder bistand fra politiet. Det er viktig at de aktører som har meldeplikt overholder denne.
Departementet mener det kan være behov for en innstramming av praksis på dette punkt, se kapittel 5.4.2 hvor det er redegjort for domstolspålegg. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om tilfeller der det ikke skal/bør fastsettes samvær, støtter departementets vurderinger av at det er behov for en viss innstramming i praksis, herunder at det ikke skal fastsettes samvær der det er risiko for bortføring. Departementet viser videre til at det er domstolen som må sikre at saker der det fremkommer opplysninger som tilsier risiko for bortføring, utredes med tanke på barnets behov for beskyttelse.
Se kapittel 7.2.4.3 om viktigheten av utredning av saker der det fremsettes påstander om eller foreligger opplysninger om vold og seksuelle overgrep, og kapittel 8.3.4.1 om beskyttelsesformål som faller utenfor forslaget om beskyttet tilsyn (der det snarere skal/bør fastsettes at det ikke skal være samvær).
7.2.4.5 Barn som (for tiden) ikke ønsker samvær
Departementet opprettholder også anbefalingen fra høringsnotatet om at barn som for tiden ikke ønsker samvær, ikke skal pålegges dette før saken er tilstrekkelig utredet og barnets og familiens situasjon er tilfredsstillende klarlagt. Det er viktig at bakgrunnen for barnets vegring undersøkes.
Departementet viser til Kristin Skjørtens (2010) synspunkter på at domstolen står overfor følgende dilemma når det gjelder vurderinger av barnets beste:
Skjørten mener at bruk av tvang, også overfor yngre barn, er betenkelig og viser til forskning som underbygger dette:
Det var bred støtte til departementets føringer i høringsnotatet om at barn ikke skal tvinges til samvær. Fellesorganisasjonen (FO) uttaler at «det er av stor betydning at departementet presiserer at hensynet til å beskytte barnet mot vold og overgrep er overordnet alle andre hensyn, og at barn som ikke ønsker samvær, uansett alder, ikke skal tvinges til samvær.»
Barns motvilje mot samvær må lede til at domstolen sørger for at saken utredes grundig. Departementet mener at eventuelt samvær ikke bør fastsettes før domstolen har sikret at saken er tilstrekkelig utredet når det gjelder årsakene til at barnet vegrer seg, primært ved sakkyndig utredning og samtaler med barnet. 7 Mange høringsinstanser støtter dette, herunderRegionsenter for barn og unges psykiske helse – RBUP Øst og Sør, Landsgruppen av helsesøstre (LaH, NSF) og Stine Sofies Stiftelse.
Departementet legger til grunn at bedre belysning av barnas syn og årsaker til vegring mot samvær, også hos de yngste barna, vil føre til en viss praksisendring i form av at terskelen for å nekte samvær senkes.
Foreningen 2 Foreldre viser til at foreldrefiendtliggjøring, såkalt «Parental Alienation Syndrome (PAS)» ikke er beskrevet i høringsnotatet. 8 Departementet viser til at spørsmål om barnet er manipulert og/eller har utviklet negative bilder av eller forestillinger om den forelder som det ikke bor sammen med, er noe som domstolen må sørge for å utrede der det er opplysninger i saken som tilsier at det er behov for dette. Idet departementets forslag innebærer større krav til å sørge for god belysning av foreldretvister etter barneloven, innebærer dette at eventuell manipulasjon av barnet lettere vil avdekkes. Det er etter departementets syn viktig å avdekke hva barnets motvilje om samvær skyldes. Der motviljen eventuelt skyldes manipulasjon, bør barnet få tid til å bearbeide dette med profesjonell bistand. Departementet mener at barnets subjektive opplevelse bør være viktig for domstolens vurderinger av barnets beste.
7.3 Vilkår for samvær
7.3.1 Gjeldende rett
Det følger av barneloven § 43 første ledd tredje punktum at det ikke skal være samvær når dette ikke er til barnets beste. Etter barneloven § 43 tredje ledd første punktum kan samværsretten også begrenses på andre måter idet det i avtale eller dom kan settes «vilkår for gjennomføringa av samværsretten». Domstolen kan blant annet fastsette privat tilsyn som vilkår for gjennomføring av samværsrett, herunder forutsette at en bestemt person eller en psykolog bistår ved samværet. Den aktuelle personen må imidlertid være villig til å medvirke, pålegg kan ikke gis etter denne bestemmelsen. Foreldrene kan også fritt avtale tilsyn under samvær, slik at partene selv finner frem til en tilsynsperson. Også andre typer vilkår enn tilsyn kan settes i medhold av denne generelle bestemmelsen.
Se for øvrig oversikt over gjeldende rett i kapittel 3, herunder om menneskerettighetene.
7.3.2 Forslag i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet 21. juni 2012 at ordene «vilkår for gjennomføringa av samværsretten» erstattes med «vilkår for samvær», se tilsvarende formulering i gjeldende andre punktum i § 43 tredje ledd. Dette for å fjerne eventuell tvil rundt rekkevidden av domstolens myndighet på dette punkt og dermed tydeliggjøre at domstolen har anledning til å stille vilkår som ikke bare er knyttet direkte til praktiske forhold ved gjennomføring av samværet.
Tilsyn er en form for vilkår som ofte benyttes i praksis. Departementet foreslo derfor at det i lovteksten ble presisert at domstolen kan utpeke en person til å føre tilsyn eller be partene gjøre det. Slikt tilsyn vil være et privat tilsyn, i motsetning til tilfeller der domstolen gir pålegg til det offentlige om å oppnevne tilsynsperson. Departementet foreslo i høringsnotatet at det fremgår eksplisitt at partene selv dekker utgifter forbundet med vilkår gitt etter ny § 43 tredje ledd. Dette er allerede gjeldende rett.
7.3.3 Høringsinstansenes syn
Mange høringsinstanser støtter departementets forslag om endring i ordlyden i barneloven § 43 for å tydeliggjøre gjeldende rett, herunder Barneombudet, Fellesorganisasjonen (FO), Domstoladministrasjonen, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Kirkens Bymisjon (Myrsnipa), Stine Sofies Stiftelse og Regionalt Kunnskapssenter for barn og unge – RBKU Vest.
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler:
7.3.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet og foreslår at ordene «vilkår for gjennomføringa av samværsretten» erstattes med «vilkår for samvær».
Domstolen skal fastsette at det ikke skal være samvær der samvær ikke er til barnets beste, og domstolen bør dermed ha en vid adgang til «det mindre», det vil si å stille vilkår for samvær. Departementet klargjør med dette at domstolen kan stille vilkår som ikke bare direkte er knyttet til praktiske forhold ved gjennomføring av samværet, men også vilkår for å styrke foreldrefunksjoner og foreldresamarbeid slik at det sikres at samværet er til barnets beste. Slike vilkår kan gjelde:
Ruskontroll
behandling for rusavhengighet
behandling for psykiske helsetilstander
kurs, veiledning og terapi for å bedre foreldresamarbeid og styrke foreldrefunksjoner
sinnemestring.
Departementet viser til at det vil være domstolen som må vurdere og ta stilling til hvilke typer vilkår som det er adgang til og ønskelig å stille etter loven på bakgrunn av omstendighetene i den enkelte sak. Det vil også være domstolen som i slike saker avgjør hvorvidt det i avgjørelsen skal fastsettes hvordan forelderen skal følges opp og hva som skal være konsekvensen der samværsforelder ikke oppfyller de vilkår som domstolen har fastsatt.
Departementets forslag om endringer i bestemmelsen om vilkår får støtte av høringsinstansene. Domstoladministrasjonenuttaler:
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) stiller seg positiv til forslag om endring i ordlyden, men ønsker at «det kom tydeligere frem i loven at dette også kan innebære nekting av samvær.» Krisesentersekretariatet viser til at «den forelder som har et eller flere problemer som skader barn, som vold og trusler, rus og lignende blir anmodet om å ta imot hjelp før samvær blir innvilget.» Departementet viser til at det er barneloven § 43 første ledd som regulerer når det ikke skal/bør fastsettes samvær, mens vilkår er regulert i barneloven § 43 tredje ledd. Departementet viser videre til merknader i kapittel 7.2.4 om tilfeller hvor det ikke skal/bør fastsettes samvær, og viser til at det er domstolen som må ta stilling til hvorvidt det ikke skal/bør fastsettes samvær eller om det er forsvarlig å fastsette samvær med tilsyn.
Et par høringsinstanser påpeker at behandling, deltakelse på kurs eller lignende i seg selv ikke sikrer atferdsendring. Reform –ressurssenter for menn uttaler:
Departementet er enig i at der det i saker for domstolen er satt vilkår med tanke på atferdsendring, må domstolens belysning av saken og avgjørelsens innhold ta hensyn til dette. Det er spesielt viktig å ta dette i betraktning før ordinært samvær eventuelt fastsettes etter en periode med samvær på bestemte vilkår. For øvrig kan slike vilkår også avtales mellom foreldrene.
Særlig om samvær under tilsyn
Regjeringen foreslår også endringer av reglene om tilsyn. Om dette uttales i forslaget (kap 8):
8.1 Innledning
Departementet omtaler i kapittel 8 materielle spørsmål om samvær under tilsyn med offentlig oppnevnt tilsynsperson etter barneloven. Kapittel 8.2 omhandler et nytt materielt vilkår om barnets behov som skal ligge til grunn for å fastsette samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson. I kapittel 8.3 behandles formål og tilsynsformer for samvær med tilsyn.
I kapittel 9 behandles generelle saksbehandlingsregler for alle foreldretvister etter barneloven om foreldreansvar, bosted og samvær. Spesielle problemstillinger knyttet til kompetanse (myndighet), prosess og saksbehandling ved samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson behandles i kapittel 10. I nevnte kapitler omtales blant annet hvilken etat (kommunal barneverntjenesten/Bufetat) som skal ha ansvar for oppnevning og oppfølging av saken.
8.2 Barnets behov
8.2.1 Gjeldende rett
Prinsippet om at barnets beste skal være styrende for domstolen gjelder også for saker etter barneloven § 43 tredje ledd andre punktum, jf. den generelle bestemmelsen i barneloven § 48. I barneloven § 48 andre ledd slås det dessuten fast at det ved avgjørelse om foreldreansvar, bosted og samvær skal tas hensyn til at barnet ikke må utsettes for «vald eller på anna vis bli handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa vert utsett for skade eller fare.» Etter barneloven § 31 skal barn få anledning til å uttrykke sin mening i foreldretvister om blant annet samvær. Det er klart at disse bestemmelsene også gjelder i tilsynssaker etter barneloven § 43 tredje ledd andre punktum.
Se for øvrig oversikt over gjeldende rett i kapittel 3, herunder om menneskerettighetene.
8.2.2 Forslag i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotat 21. juni 2012 å innføre et nytt vilkår om barnets behov i bestemmelsen om samvær med tilsyn i barneloven § 43 tredje ledd andre punktum. Forslaget ble begrunnet med behovet for å forplikte domstolen til å gjøre en mer konkret vurdering av hvorvidt tilsyn i regi av det offentlige er et egnet virkemiddel for å oppnå formålet med tilsynet. Det ble pekt på at vilkåret vil gi en større sikkerhet for at det er det spesifikke barnets behov som blir gjenstand for domstolens vurdering. Departementet foreslo i høringsnotatet ingen endringer knyttet til vilkåret «særlege høve», og uttalte i høringsnotatet at vilkåret dermed videreføres.
8.2.3 Høringsinstansenes syn
Mange høringsinstanser gir uttrykkelig støtte til forslaget om et vilkår om barnets behov for at samvær med tilsyn skal kunne ilegges, deriblant Alternativ til Vold, Advokatforeningen, Fellesorganisasjonen (FO), Kirkens Bymisjon (Myrsnipa), Norsk krisesenterforbund, Landsgruppen av helsesøstre (LaH, NSF), Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA), Regionalt kunnskapssenter for barn og unge RKBU Vest, Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging – RVTS Region Sør, Stine Sofies Stiftelse, Trondheim kommune og UNICEF Norge.
Et par høringsinstanser er kritiske til å innføre vilkåret barnets behov. Domstoladministrasjonen mener at barnelovens generelle vilkår om barnets beste er tilstrekkelig, også for oppnevning av tilsynsperson, og støtter ikke innføring av vilkåret om barnets behov. Foreningen 2 Foreldre mener at «(b)egrepet «barnets behov», uten en klar definisjon, vil lett være et nytt begrep som kan brukes eller misbrukes etter eget forgodtbefinnende.»
Bufetat erkjenner at «[u]middelbart fremstår vilkåret «barnets behov» som en styrking av barneperspektivet». Etaten mener likevel det er «tvilsomt om støttende tilsyn er egnet til å gi barn økt reell sikkerhet og trygghet under samværet» og mener at det derfor er «uklart om det nye vilkåret vil gjøre det mindre betenkelig å akseptere «støttende tilsyn» som en egen form.»
8.2.4 Departementets vurderinger og forslag
Nærmere om det nye vilkåret
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om innføring av et nytt vilkår om at barnets behov må tilsi samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson for at domstolen skal kunne pålegge dette.
Det er bred støtte til forslaget i høringen, men departementet nevner at Domstoladministrasjonen er imot:
Departementet viser til at domstolens praksis tilsier at det er behov for å styrke barneperspektivet.
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) mener at et eventuelt vilkår om barnets behov ikke vil ha noen rettslig funksjon, men støtter likevel forslaget:
Departementets forslag om å endre loven, for derigjennom å bidra til en justering av rettspraksis, gjelder tilføyelsen av et nytt materielt vilkår som skal gjelde i tillegg til det generelle vilkåret barnets beste. Forslaget vil dermed ha en rettslig funksjon. Forslaget har fått bred støtte i høringen, og flere høringsinstanser uttaler at innføring av vilkåret «barnets behov» vil styrke barneperspektivet.
Regionalt kunnskapssenter for barn og unge – RKBU Vest er blant høringsinstansene som positivt støtter forslaget og uttaler:
Departementet finner bred støtte i høringen for at vilkåret vil innebære at barneperspektivet styrkes i saker der det gis pålegg om samvær med tilsyn. Det nye vilkåret innebærer at domstolen må gjøre en mer konkret vurdering av barnets behov her-og-nå for henholdsvis beskyttelse eller støtte. Vilkåret innebærer at domstolen må vurdere om tilsyn er egnet til å oppnå beskyttelse av eller støtte for barnet. Innføring av et vilkår om barnets behov vil gi større sikkerhet for at det er det spesifikke barnets behov som blir gjenstand for domstolens vurdering. Se nærmere om det tilsvarende vilkåret i svensk rett i kapittel 4.2.2.
Departementet legger til grunn at forslaget om innføring av et materielt vilkår om barnets behov vil lede til at barn i større grad høres om samvær og om tilsyn. Gjennomgangen av tilsynssakene fremmet for Bufetat i 2009 viser at barneperspektivet i større grad må synliggjøres i avgjørelsene, se forslag om begrunnelsesplikt i kapittel 10.3.4.1. Manglende synliggjøring av barnets mening betyr ikke uten videre at det er behov for å styrke barneperspektivet i vurderingene og avgjørelsene i disse sakene, men det kan heller ikke ses bort fra at det er et slikt behov.
Der barnet tidligere har hatt samvær, må barnets opplevelse av samværet få stor betydning. Der barnet formidler at samvær er ubekvemt, forvirrende eller skremmende, bør ikke samvær videreføres, ei heller med tilsyn. Departementet mener at det må legges et mer kortsiktig perspektiv til grunn når domstolen skal avgjøre om det for tiden er til barnets beste med samvær. Departementets gjennomgang av de rettslige påleggene fra 2009 om tilsyn med samvær viser at barn er blitt pålagt samvær mot sin uttalte vilje, uten at dette er drøftet særskilt av domstolen. Dette er, slik departementet ser det, problematisk. Se nærmere i kapittel 7.2.4.5 om barn som ikke ønsker samvær.
Departementet understreker at forslaget om vilkåret barnets behov ikke er ment å erstatte vilkåret barnets beste i de aktuelle sakene. Vilkåret om at samvær først og fremst skal rette seg etter det som er best for barnet, jf. barneloven § 48 første ledd, vil fortsatt gjelde som et selvstendig vilkår også for anvendelsen av barnelovens bestemmelse om samvær med tilsyn. Dersom innføring av vilkåret barnets behov i den nevnte bestemmelsen også leder til at barneperspektivet generelt styrkes i foreldretvister etter barneloven og at flere barn høres i samværssaker, er dette i så fall en positiv effekt av forslaget.
Hvor mye samvær/tilsyn har barnet behov for
Det vil være opp til domstolen, innenfor de rammer som foreligger, å ta stilling til antall timer etter en vurdering av forholdene og behovene i den enkelte sak. Domstolens vurderinger av barnets behov for samvær/tilsyn må knyttes opp til formålet med tilsyn og dermed hvilken form for tilsyn som bør fastsettes.
Regionalt kunnskapssenter for barn og unge – RKBU Vest uttaler om beskyttet tilsyn:
Departementet er enig i at der barnet har behov for beskyttelse, vil for omfattende samvær kunne bli en belastning for barnet. Det understrekes at antall timer, henholdsvis 16 timer ved beskyttet tilsyn og 32 timer med støttet tilsyn (som foreslås regulert i forskrift, som i dag) er det maksimale antall timer som kan fastsettes for ett år i en sak. Departementet viser til at det blir domstolen som, innenfor taket, avgjør hvor mange timer tilsyn det er behov for.
Kumulative vilkår
Redd Barna mener at vilkårene «særlege høve» og det nye vilkåret ikke skal kunne tolkes kumulativt. Norsk Kvinnesaksforening og Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) går inn for at vilkåret «særlege høve» går ut dersom vilkåret om barnets behov tas inn i loven. NOVA uttaler:
Departementet viser til at det var hensikten med forslaget i høringsnotatet at vilkårene skal være kumulative, det vil si at begge vilkår må være oppfylt for at domstolen skal kunne pålegge det offentlige å oppnevne tilsynsperson. Tilsyn i regi av det offentlige er inngripende overfor forelder, og også overfor barnet. Dette er hovedbegrunnelsen for at det stilles vilkår om «særlege høve», og at vilkåret foreslås videreført. Departementet har også tatt i betraktning at dersom vilkåret «særlege høve» eventuelt skulle tas ut av loven, ville dette kunne få uønskede konsekvenser for praktiseringen av bestemmelsen, noe som ikke er utredet.
Dersom det er tilstrekkelig at privat tilsyn iverksettes for at formålene med tilsynet oppnås og dette er til barnets beste, bør dette benyttes fremfor offentlig oppnevnt tilsynsperson. Dette kan være tilfelle ved kontaktetablering der barnet og forelder er ukjente for hverandre. I slike tilfeller kan tilstedeværelse av en nøytral tredjeperson som barnet allerede har et tillitsforhold til, være en vel så god løsning som at barnet må forholde seg til en ukjent tilsynsperson i tillegg til en ukjent forelder. Det samme kan gjelde i tilfeller med så høyt konfliktnivå at foreldrefunksjonene påvirkes, eller at foreldrekonflikten har utløst en slik bekymring hos bostedsforelder at tilsyn er nødvendig av hensyn til barnet. Barneverntjenestens bruk av såkalt Familieråd, er tuftet på tanken om fordelene ved mobilisering av barnets familie og annet nettverk. Familieråd er en modell der barneverntjenesten gir familien og nettverket mulighet til selv å finne løsninger og ta ansvar for å gjennomføre disse. Det fokuseres på familiens muligheter, ansvarsfølelse og ressurser til å finne ut hva som er det beste for barnet. Dette er en prosess som involverer den utvidete familien i oppfølgingen av barnet, eventuelt supplert med tiltak fra barneverntjenesten. 1
Domstolen bør også vurdere, i samråd med de aktuelle etater, hvorvidt tilsyn kan kombineres med andre vilkår etter barneloven § 43 tredje ledd, som for eksempel at familien skal få hjelp til foreldresamarbeid ved et familievernkontor eller få bistand av barneverntjenesten som hjelpetiltak. Slike vilkår vil ikke utløse plikt for det offentlige til å bistå, men departementet legger til grunn at spørsmålet om helhetlig tiltak/oppfølging drøftes i forkant av pålegg om tilsyn/fastsettelse av vilkår, jf. forslaget om at domstolen skal rådføre seg med oppnevnende myndighet før det gis pålegg om tilsyn etter lovutkastet § 43 a.
8.3 Formålet bestemmer tilsynsformen
8.3.1 Gjeldende rett
Domstolen kan bare pålegge det offentlige å oppnevne tilsynsperson dersom vilkåret «særlege høve» er oppfylt. Prinsippet om at barnets beste skal være styrende for domstolen gjelder også for saker etter barneloven § 43 tredje ledd andre punktum, jf. den generelle bestemmelsen i barneloven § 48. 2
Loven definerer ikke formål og hvilken form tilsynet skal ha. Da ordningen ble lovregulert i 2007 ble det imidlertid fremhevet at «(b)estemmelsen tar sikte på situasjoner hvor det anses som positivt for barnet å kunne ha et visst samvær, men hvor dette ikke kan skje uten tilsyn for å føre kontroll med at barnet ikke lider overlast.» Videre ble det uttalt:
Departementet har i rundskriv gitt noe utfyllende veiledning. 4 Rundskrivet omhandler blant annet oppgavene til tilsynspersonen, betingelser for oppnevning av tilsynspersoner, Bufetats adgang til å utfylle pålegget, saksbehandling og inngåelse av avtale med tilsynsutøver.
Se for øvrig oversikt over gjeldende rett i kapittel 3, herunder om menneskerettighetene.
8.3.2 Forslag i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotat 21. juni 2012 to hovedformål og -former for tilsyn og at dette hjemles i en ny § 43 a i barneloven. Beskyttet tilsyn ble foreslått som den mest omfattende form for tilsyn. Det ble forutsatt at barnet og samværsforelder overvåkes under hele samværet, idet formålet her vil være å beskytte barnet under samvær og samtidig skape trygghet for barnet og bostedsforelder.
Departementet klargjorde at denne form for tilsyn er aktuell i familier med problematikk knyttet til vold, rus eller psykisk helse, men der samvær til tross for dette vil være til barnets beste. Videre ble det vist til at det kunne være aktuelt i «høykonfliktsaker».
I høringsnotatet ble det understreket at ikke ethvert beskyttelsesbehov ivaretas gjennom tilsynsbestemmelsen. Det ble vist til at det synes å være behov for en innstramming av gjeldende praksis. Det ble blant annet forutsatt at der domstolen finner at det foreligger reell risiko for bortføring, må resultatet bli at det ikke fastsettes samvær.
Departementet foreslo videre at et annet hovedformål med tilsyn skal være støtte og veiledning til barnet og/eller samværsforelder ved samvær. Det ble lagt til grunn i høringsnotatet at støttet tilsyn vil være særlig aktuelt i saker der det er et særlig høyt konfliktnivå og ved kontaktetablering. Det ble forutsatt at denne form for tilsyn kan anvendes i saker der det ikke foreligger et behov for overvåking under hele samværet, og således vil støttet tilsyn kunne gi rom for mer fleksible løsninger.
Departementet redegjorde i høringsnotatet for hvilke formål og tilsynsformer som ikke omfattes av forslaget. Det ble presisert at dette er en klargjøring av gjeldende rett.
8.3.3 Høringsinstansenes syn
I høringen støtter et flertall av høringsinstansene forslaget om to hovedformål og former for samvær med tilsyn i tilfeller der det offentlige skal oppnevne tilsynsperson, deriblant Fylkesmannen i Sør Trøndelag, Fylkesmannen i Nordland,Fylkesmannen i Hordaland, flere av kommunene, Barneombudet, Kirkens Bymisjon (Myrsnipa), KUN senter for kunnskap og likestilling, Redd Barna og Advokatforeningen. De aller fleste av faginstansene som har uttalt seg mener at todelingen kan bidra til bedre beskyttelse av barn.
Enkelte høringsinstanser er skeptiske til innføring av beskyttet tilsyn av frykt for at slikt tilsyn kan fungere som en «sovepute» for domstolen til å fastsette samvær med tilsyn i tilfeller der domstolen heller skal/bør fastsette at det ikke skal være samvær. Blant dem er Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging – RVTS Region Sør, Krisesentersekretariatet, Regionalt kunnskapssenter for barn og unge – RKBU Vest, MiRA – Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner og Stine Sofies Stiftelse.
Bufetat er imot å innføre støttet tilsyn, og Bufetats merknader er gjengitt nedenfor. Bufetat reiser også spørsmål om kvaliteten av samvær med tilsyn, og peker blant annet på at en utvidelse av ansvaret for det offentlige kan gjøre at foreldrene er mindre innstilte på å finne frem til private ordninger.
Redd Barna med flere mener det er bra at departementet klargjør formål og tilsynsformer som ikke skal omfattes.
8.3.4 Departementets vurderinger og forslag
8.3.4.1 Beskyttet tilsyn
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at beskyttelse er ett av to hovedformål med tilsynsordningen i barneloven. Beskyttelsen skal gi vern, men også skape en følelse av trygghet, både fysisk og psykisk. Videre vil tilstedeværelsen av en tilsynsperson, tilsynspersonens observasjoner og rapporteringsplikten sikre at barnets opplevelse av å bli beskyttet, og eventuelle opplevelse av ikke å bli beskyttet, videreformidles. Beskyttet tilsyn vil være den mest omfattende form for tilsyn og forutsetter at barnet og samværsforelder overvåkes under hele samværet.
Beskyttet tilsyn er aktuelt i familier der det har vært noe problematikk knyttet til vold, rus eller psykiske lidelser, men der samvær til tross for dette vil være til barnets beste. Enkelte høringsinstanser er skeptiske til innføring av beskyttet tilsyn av frykt for at slikt tilsyn kan fungere som en «sovepute» for domstolen til å fastsette samvær med tilsyn i tilfeller der domstolen heller skal/bør fastsette at det ikke skal være samvær.
Departementet viser til at det ble uttalt i forarbeidene i forbindelse med vedtakelsen av ordningen med samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson, at ordningen «tar sikte på situasjoner hvor det anses som positivt for barnet å kunne ha et visst samvær, men hvor dette ikke kan skje uten tilsyn for å føre kontroll med at barnet ikke lider overlast.» Videre ble det uttalt: «En slik form for tilsyn er begrenset til særlige tilfeller og situasjoner hvor det kun er aktuelt med sterkt begrenset samvær.» Se kapittel 8.3.1 om gjeldende rett.
Forslagene i denne proposisjonen har som formål å styrke barneperspektivet og sikre at saker om blant annet samvær blir bedre belyst. Dette gjelder forslag om et nytt vilkår om barnets behov i bestemmelsen om samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson (kapittel 8.2.4), forslagene om å styrke barns mulighet for deltakelse i foreldretvister (kapittel 6.2.4) og forslagene om endringer i prosess- og saksbehandlingsreglene for å sikre at barnets beste bedre ivaretas (kapittel 9). Departementet understreker at rettens aktører må ha kjennskap til og legge vekt på kunnskap og forskning om skadevirkning av vold og/eller seksuelle overgrep, når spørsmålet om samvær skal vurderes. Se nærmere omtale i kapittel 5.1 og 7.2.4.1.
Som redegjort for i kapittel 1 og 7 er det videre et formål med lovendringene å senke terskelen for å nekte samvær helt. Det er tydeliggjort i kapittel 7.2.4 i hvilke tilfeller det ikke skal/bør fastsettes samvær, og kapittel 7.2.4.5 om barn som vegrer seg mot samvær.
Departementet legger således til grunn at forslagene ikke legger til rette for at domstolen fastsetter samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson i tilfeller der det ikke bør være samvær. Snarere er det forutsatt en innstramming i praksis.
Barn og forelder som ikke bor sammen med barnet har etter gjeldende rett en samværsrett, men det er også slik at barn har en rett til beskyttelse mot foreldre når samvær ikke er til barnets beste, se redegjørelsen for menneskerettighetene i kapittel 3.1. Departementet understreker at dette medfører at ikke ethvert beskyttelsesbehov skal kunne ivaretas gjennom tilsynsbestemmelsen. Departementet mener det på dette punkt er behov for en viss innstramming av gjeldende praksis. Erfaringer med oppnevningspraksis og utøving av tilsyn tyder på at det gis pålegg i enkelte tilfeller der hensynet til barnets sikkerhet tilsier at domstolen ikke skulle/burde fastsatt samvær. 5 Departementet legger til grunn at en tilsynsperson ikke kan være noen garanti for barnets sikkerhet. Svenske forarbeider klargjør at domstolen, i sin vurdering av barnets behov, ikke kan legge til grunn at en tilsynsperson fysisk kan forhindre at et barn krenkes eller bortføres:
Departementet støtter det syn som uttrykkes i de svenske forarbeidene.
Departementet understreker at beskyttet tilsyn skal ivareta barnets beskyttelsesbehov og være ivaretakende overfor alle sakens parter. Der samværsforelder er bostedsløs, har ukjent adresse, bor midlertidig og skiftende hos andre eller er innlagt på institusjon vil beskyttet tilsyn kunne være aktuelt, og det må sikres at tilsynet utøves på et egnet sted.
I høringsnotatet ba departementet om forslag til andre formuleringer enn beskyttet tilsyn som kan være mer beskrivende og forståelige for barn. Blant forslagene departementet har mottatt er «tett-på-tilsyn/tett på samvær» og «beskyttende» samvær, uten at departementet kan se at disse begrepene er bedre egnet.
8.3.4.2 Støttet tilsyn
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at et annet hovedformål med tilsyn skal være veiledning til samværsforelder og/eller støtte til samværsforelderen og barnet ved samvær. Støttet tilsyn vil være særlig aktuelt i tilfeller der det er vedvarende konflikt mellom foreldre og ved kontaktetablering mellom barnet og samværsforelder. Denne form for tilsyn vil være et mindre omfattende tilsyn, som kan anvendes i saker der det ikke foreligger et behov for overvåking under hele samværet. Støttet tilsyn gir dermed rom for mer fleksible løsninger. Eksempelvis kan man tenke seg at samvær i første fase skjer på et familievernkontor under veiledning, og i andre fase dels i samværsforelders hjem dersom forholdene tilsier det og barnet ønsker det.
Det er en forutsetning at tilsynspersonen er i tett dialog med samværsforelder og barnet. Dette gjelder også dersom samvær dels kan skje uten tilsynsperson tilstede. Tanken med støttet tilsyn er at det vil kunne skje en gradvis overgang til samvær med privat tilsyn eller samvær uten tilsyn dersom dette er til barnets beste.
Bufetat uttaler at det etter etatens mening er tvilsomt om det er kvalitets- og sikkerhetsmessig holdbart å innføre støttet tilsyn,og mener at risikoen ved støttet tilsyn vil være større for barnet enn der tilsynet skjer konstant. Videre mener Bufetat at domstolene får for vide skjønnsmarginer og at terskelen for å ilegge støttet tilsyn vil være lav og fungere som en etablering av et prøvetilsyn, det vil si tilsyn for å prøve ut om samvær kan gjennomføres.
Departementet understreker at støttet tilsyn ikke skal benyttes der barnet har behov for beskyttelse, og deler dermed ikke Bufetats bekymring på dette punkt. Barnets behov og barnets beste skal være styrende også når domstolen fastsetter støttet tilsyn.
Støttet samvær kan som nevnt være aktuelt i saker der det er et så høyt konfliktnivå at dette påvirker foreldrefunksjonene, men der situasjonen ikke er så alvorlig at det er behov for beskyttet tilsyn. Vilkåret «særlege høve» må være oppfylt for at domstolen kan fastsette tilsynssamvær. Dette gjelder både ved beskyttet og støttet tilsyn. Ved samarbeidskonflikter kan dommeren også sette andre typer vilkår i dommen knyttet til foreldresamarbeidet, se nærmere om dette i kapittel 7.3.
I høringsnotatet ba departementet om forslag til andre formuleringer enn støttet tilsyn som kan være mer beskrivende og forståelige for barn. Blant forslagene departementet har mottatt er «veiledende» samvær og «støttende» samvær, uten at departementet kan se at disse begrepene er mer egnet.
8.3.4.3 Avgrensninger av beskyttet og støttet tilsyn
Nedenfor redegjør departementet for tilfeller der det ikke skal/bør fastsettes samvær. Nedenfor omtaler departementet enkelte særskilte tilfeller hvor samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson ikke skal benyttes.
Departementet mener at tilsyn under samvær, både der formålet er beskyttelse og der formålet er støtte, må avgrenses mot ulike former for sakkyndig bistand med sikte på utredning av en foreldretvist etter barneloven. Samvær under tilsyn av offentlig oppnevnt tilsynsperson skal ikke benyttes der det er behov for sakkyndig bistand etter barneloven § 61 første ledd nr. 1 og 3, herunder observasjon av barnet og samværsforelder. Tilsvarende der det er behov for å prøve ut en samværsavtale etter barneloven § 61 første ledd nr. 7. Det er staten som dekker kostnader ved tiltaket i barneloven § 61 nr. 7. Tilsvarende etter barneloven § 61 nr. 1, motsatt etter barneloven § 61 nr. 3. Departementet bemerker at det faktum at det offentlige etter gjeldende rett betaler for enkelte virkemidler som står til rådighet for domstolen, ikke skal være et hensyn som domstolen skal ta i betraktning når det gjelder hvordan saken skal utredes for domstolen, ei heller i vurderingen av hvorvidt det skal gis pålegg om samvær med tilsyn (der det offentlige betaler) eller om det skal fastsettes privat tilsyn (der partene betaler). Se for øvrig forslaget i kapittel 9.4.4 om at det offentlige også skal dekke utgifter til sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3.
Erfaringer viser at det i dag gis enkelte pålegg om at en tilsynsperson skal overvære overleveringer av barnet. Det er i praksis vanskelig og ressurskrevende å få oppnevnt en egnet tilsynsperson til slike oppdrag, og selve utøvelsen av tilsynet kan også by på utfordringer. At foreldre ikke makter å samarbeide i nevnte situasjoner er et symptom på et svært høyt konfliktnivå. At barnet og forelder blir overlatt til seg selv rett etter en vanskelig eller traumatisk overlevering, kan være uheldig og i noen tilfeller også skadelig for barnet. Der foreldrene ikke makter å skjerme barnet i slike situasjoner, vil det regelmessig være behov for veiledning og foreldrestøttende tiltak i tillegg. Domstolen bør legge til rette for at den underliggende konflikten kan dempes. Departementet mener således at alternativet i slike saker normalt vil være tettere oppfølging av familien og et mer omfattende tilsyn, snarere enn bare å overvåke overleveringer av barnet. Dersom domstolen i enkelte tilfeller finner at det kun er behov for helt kortvarig bistand, er privat tilsyn etter barneloven § 43 tredje ledd første punktum et alternativ som bør vurderes av domstolen. At partene mobiliserer sitt nærmiljø kan i visse tilfeller også være gunstig for barnet. Et annet alternativ er at overleveringer kan skje på familievernkontor i ordinær tjeneste, eller som et hjelpetiltak i regi av barneverntjenesten.
Samvær med tilsyn må også avgrenses mot oppgaver knyttet til å føre kontroller med samværsforelder, og det å følge opp ulike typer vilkår som domstolen måtte ha fastsatt med hjemmel i barneloven § 43 tredje ledd første punktum. Departementet er kjent med at det er gitt pålegg der tilsynspersonen skal kontrollere om samværsforelder er ruspåvirket, tilstrekkelig psykisk stabil, eller oppbevarer våpen eller narkotika i boligen. Se nærmere i kapittel 10.3.4.4 om en konkret sak behandlet av Sivilombudsmannen. Departementet mener at barnets behov for beskyttelse og støtte neppe ivaretas tilfredsstillende gjennom kontroller i tilfeller nevnt ovenfor, og departementet mener også at det er usikkert hvorvidt tilsynspersonen vil ha hjemmel for å foreta slike kontroller. For bostedsforelder er det også uholdbart å måtte sende et barn til samvær dersom det er usikkert hvordan samværet vil forløpe under slike omstendigheter. Dersom domstolen er i tvil om samværsforelders tilstand og forholdene i hjemmet er akseptable, må retten enten fastsette at det ikke skal være samvær, eventuelt gi pålegg om beskyttet tilsyn på egnet sted dersom samvær er til barnets beste.
Det er i praksis gitt pålegg der det forutsettes at en tilsynsperson er til stede ved de første dagsamværene og deretter til stede under første overnattingssamvær i samværsforelders hjem. Dersom det er behov for beskyttelse og støtte under overnatting hos samværsforelder, er det neppe tilrådelig å fastsette samvær med overnatting. Det er vanskelig å se hvilken myndighet og funksjon en tilsynsperson skulle kunne ha som «nattevakt» i et privat hjem.
Det er i praksis gitt pålegg der det er lagt stor vekt på forelders behov for samvær, og det vises til kapittel 5.4.2 om domstolspraksis. Barnet skal etter departementets mening ikke være et virkemiddel for å dekke spesielle behov hos en forelder. Hensynet til forelders behov for barnet kan ikke henføres under vilkåret «særlege høve». Forutsatt at vilkår for samvær med tilsyn er oppfylt, «kan» domstolen gi pålegg, og heller ikke her skal hensynet til forelders behov kunne vektlegges. Det er en grunnleggende forutsetning for samvær, også der dette skjer med tilsyn etter barneloven, at samvær er til barnets beste. Departementets forslag om en tilføyelse av barnets behov som materielt vilkår i tilsynsbestemmelsen tydeliggjør at det er barnets behov som skal være avgjørende, og at forelders behov for barnet og forelders behov for samvær med barnet ikke skal vektlegges her.
Ny lovtekst:
Forslaget til ny lovtekst er som følger:
§ 31 skal lyde:
§ 31 Rett for barnet til å vere med på avgjerd
Etter kvart som barnet blir i stand til å danne seg eigne synspunkt på det saka dreiar seg om, skal foreldra høyre kva barnet har å seie før dei tek avgjerd om personlege forhold for barnet. Dei skal leggje vekt på det barnet meiner alt etter kor gammalt og modent barnet er. Det same gjeld for andre som barnet bur hos eller som har med barnet å gjere.
Eit barn som er fylt sju år, og yngre barn som er i stand til å danne seg eigne synspunkt, skal få informasjon og høve til å seie meininga si før det blir teke avgjerd om personlege forhold for barnet, mellom anna om foreldreansvaret, kvar barnet skal bu fast og samvær. Meininga til barnet skal bli vektlagt etter alder og modning. Når barnet er fylt 12 år, skal det leggjast stor vekt på kva barnet meiner.
§ 43 tredje ledd skal lyde:
Det kan i avtale eller i dom setjast vilkår for samvær. Dersom tilsyn blir sett som vilkår, kan retten utpeike ein person som skal føre tilsyn under samværet, eller be foreldra gjere det. Den av foreldra som skal ha samvær, dekkjer kostnadene til tiltaka som er sett som vilkår for samvær etter denne føresegna.
Ny § 43 a skal lyde:
§ 43 a Samvær under tilsyn av offentleg oppnemnt person
Dersom tilsyn blir sett som vilkår for samværet, kan retten i særlege høve og der omsynet til barnet sine behov talar for det, påleggje kommunal barnevernteneste eller departementet å oppnemne ein person som skal føre tilsyn under samvær. Retten kan gje pålegg om beskytta tilsyn eller støtta tilsyn.
Pålegget skal fastsetje dei nødvendige vilkåra for samværet, under dette timetalet og avgrensa varigheit.
Den kommunale barneverntenesta oppnemner dei personane som skal føre tilsyn, og følgjer opp saka ved pålegg om beskytta tilsyn. Departementet oppnemner dei personane som skal føre tilsyn, og følgjer opp saka ved støtta tilsyn.
Før avgjerda blir fatta, skal retten hente inn ei konkret vurdering frå den kommunale barneverntenesta eller departementet om korleis pålegget kan gjennomførast.
Eit pålegg kan følgje av ein dom, ei førebels avgjerd etter § 60 eller av eit rettsforlik. Dom og førebels avgjerd skal retten grunngi som nemnt i tvisteloven § 19-6. Om rettsavgjerda blir heva ved rettsforlik, skal retten gjere greie for føremålet med tilsynet og behovet til barnet.
Det offentlege dekkjer kostnadene til tiltaka etter denne føresegna.
Den som skal oppnemnast til å føre tilsynet etter andre ledd, skal leggje fram tilfredsstillande politiattest som nemnt i politiregisterloven § 39 første ledd.
Departementet kan gje forskrifter med nærare føresegner om mellom anna oppnemning av personar som skal føre tilsynet, utøvinga av tilsynet, godtgjering, rapportering og kravet om politiattest.
§ 60 første ledd nytt fjerde punktum skal lyde:
Etter krav frå ein part skal retten i alle høve ta førebels avgjerd dersom det er ein risiko for at barnet blir utsett for vald eller på anna vis handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for skade eller fare.
§ 61 første ledd nr. 1 første punktum skal lyde:
1. Retten skal som hovudregel innkalle partane til eitt eller fleire førebuande møte for mellom anna å klarleggje tvistepunkta mellom dei, drøfte vidare handsaming av saka og eventuelt mekle mellom partane der saka er eigna for det.
§ 61 første ledd nr. 3, 4 og 5 skal lyde:
3. Der det trengst, bør retten oppnemne sakkunnig til å uttale seg om eitt eller fleire av spørsmåla som saka reiser. Der det er satt fram påstandar om vald, overgrep, rus eller psykisk liding og saka ikkje er tilstrekkeleg opplyst på anna måte, kan retten oppnemne ein sakkunnig.
4. Dommaren kan gjennomføre samtalar med barnet, jf. § 31. Retten kan oppnemne ein sakkunnig eller annan eigna person til å hjelpe seg, eller la ein sakkunnig ha samtale med barnet aleine. Der barnet har formidla meininga si, skal dommaren eller den dommaren peiker ut orientere barnet om utfallet av saka og korleis meininga til barnet har blitt teke omsyn til.
5. Retten kan i særlege høve, mellom anna når det er grunn til å tru at barnet er utsett for vald eller på anna vis blir handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for skade eller fare, oppnemne ein advokat eller annan representant til å ta vare på interessene til barnet i samband med søksmålet. Den som er oppnemnd, kan samtale med barnet og skal gje slik informasjon og støtte som er naturleg. Advokaten eller representanten skal få saksdokumenta. Han kan kome med framlegg om handsaminga av saka og skriftleg eller i rettsmøte gje råd om korleis sakshandsaminga best kan ta vare på interessene til barnet. Retten avgjer om og eventuelt kor lenge han skal vere til stades under rettsmøta i saka. Når advokaten eller representanten er til stades i rettsmøta, kan han stille spørsmål til partar og vitne.
§ 61 andre ledd første punktum skal lyde:
Staten ber kostnadene til dei tiltaka som er nemnde i første stykket nr. 1, 2, 3, 4, 5 og 7.
Ny § 61 a skal lyde:
§ 61 a Fritak for teieplikt for barneverntenesta
Barneverntenesta kan uhindra av teieplikta etter barnevernloven § 6-7 gi opplysningar til domstolen i sak om foreldreansvar, kvar barnet skal bu fast og samvær.
§ 65 andre ledd skal lyde:
Avgjerd om samværsrett kan tvangsfullførast ved tvangsbot etter tvangsfullbyrdelsesloven kap. 13. Det skal ikkje fastsetjast tvangsbot dersom oppfyllinga av samværsretten er umogleg, mellom anna der det er ein risiko for at barnet blir utsett for vald eller på anna vis handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for skade eller fare. Tingretten kan fastsetje ei ståande tvangsbot som for ei viss tid skal gjelde for kvar gong samværsretten ikkje vert respektert. Vedtak av fylkesmannen eller departementet er særleg tvangsgrunnlag. Første stykket andre, tredje og femte punktum gjeld tilsvarande.